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Après quatre ans de démarches d’ouverture de données publiques en France, le contraste ne cesse de croître entre les initiatives éphémères relevant de la pure communication et les initiatives visant à contribuer activement à la modernisation des services publics. Cependant même les initiatives plus pérennes ne sont pas signe d’ambition réelle d’ouverture et quelques critères clés le démontrent.

L’accès aux informations publiques reste laborieux malgré l’open data

L’ouverture des données n’a pas résolu les problèmes d’accès aux informations publiques. La synthèse de la concertation du Conseil National du Numérique sur l’open data note les difficultés persistantes d’accès. Pour confirmer, après plusieurs demandes sans résultat, l’association Libertic vient de déposer un recours auprès de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs concernant l’accès aux listes des jeux de données publiques de Nantes Métropole et du département de Loire-Atlantique, preuve que même sur les territoires Open Data l’ouverture n’est pas toujours la priorité.

Même si le projet de loi sur le numérique pourrait bientôt intégrer l’ouverture des données publiques par défaut, il paraît évident que le véhicule juridique seul ne pourra suffire à imposer l’accessibilité des informations publiques dont les freins sont en premier lieu culturels. Mais des actions peuvent déjà être mises en place pour développer l’accessibilité, pour peu que l’on veuille réellement s’en donner les moyens.

Cinq actions pour de vraies politiques d’ouverture

Voici une proposition de cinq actions concrètes applicables pour favoriser l’ouverture. Leur application ou non sur un territoire permet d’évaluer le niveau de volonté d’ouverture des informations publiques. Les mettre en oeuvre signifie également s’assurer d’avoir donné aux gestionnaires de projets open data les moyens nécessaires à leur action de centralisation et libération des données.

Le desespoir du chef de projet open data. Image adaptée de Vanmattug par Sara Bjork sous licence Creative Commons cc-by-nc-sa https://www.flickr.com/photos/aegishjalmur/2288932018/

Le désespoir du chef de projet open data.
Image adaptée de Vanmattug par Sara Bjork cc-by-nc-sa

1. Déclaration d’engagement d’ouverture de toutes les informations publiques par défaut

Cet engagement fait partie des recommandations du rapport Trojette sur les exceptions au principe de gratuité. Il s’agit d’affirmer et publiciser la décision de publication systématique des informations publiques afin de les rendre accessibles à tous en ligne, dans le respect de la vie privée et autres mentions légales en cours.

Cette action marque le premier jalon d’un changement de culture d’une organisation, de l’ouverture par exception à l’ouverture par défaut. Sans cette affirmation d’ouverture par défaut et justification des cas d’exclusion à la diffusion, chaque demande d’accès devra subir le traitement laborieux d’une validation interne avec un risque de fin de non-recevoir.

A noter que cantonner le droit d’accès aux informations publiques et l’ouverture aux seules bases de données statistiques est une vaste hypocrisie. Les contenus, photographies, études et textes sont des informations publiques qui devraient être librement réutilisables selon les mêmes principes.

2. Changement des clauses des marchés publics et subventions

Depuis le 17 avril 2014, les marchés publics de la Ville de Paris sont assortis d’une clause demandant au fournisseur répondant à l’appel d’offres de « libérer les données » produites dans le cadre de l’exécution d’un marché. Les démarches ou tentatives d’ouvertures ont en effet mis en lumière le dépouillement des acteurs publics de leurs propres données par la délégation et sous-traitance de missions. Les données créées par des associations ou entreprises dans le cadre d’une mission de service public n’étaient pas rendues publiques. Il suffit pourtant d’ inclure dans les contrats une clause de réutilisation des données pour garantir leur accessibilité. Sans cette clause, des données essentielles restent exclues du domaine de l’ouverture et du libre accès aux informations publiques. Et cela avec le consentement explicite des donneurs d’ordre qui se déchargent en répondant aujourd’hui : « Nous ne pouvons pas publier ces données que nous avons en interne, nous n’avons pas les droits dessus. » Les droits, cela se négocie.

3. Intégrer l’ouverture dans l’évaluation des agents

De nombreux services et agents publics freinent encore l’accès à « leurs » données publiques, et ce malgré des politiques volontaristes en la matière. Par peur de publication de données erronées (ce n’est pas grave d’utiliser des données erronées, c’est grave de les publier), par manque de fiabilité et mise à jour des données, par peur de perte de pouvoir sur un objet d’auto-promotion en interne… De nombreux chantiers de formation à l’ouverture restent à mener en interne des organisations pour rendre compréhensibles les enjeux et opportunités de l’ouverture. Intégrer également un critère d’évaluation des agents sur leur capacité à partager des données et publier leurs ressources est une façon de faciliter ce changement de culture interne. Un critère « open data » dans l’évaluation annuelle permettrait également de créer une motivation des services à la mise à jour des données publiées. Car parmi les critères de qualité des démarches open data, les fréquences de mises à jour des jeux publiés arrivent en tête de liste. Or l’absence d’incitatifs à la mise à jour provoque aujourd’hui l’émergence de cimetières de données orphelines en ligne et l’impuissance des responsables des projets open data face à des collègues peu motivés pour mettre à jour le bases, support de leur travail. Intégrer l’ouverture des données comme critère d’évaluation et promotion au sein des organisations est pourtant l’une des méthodes envisageables pour développer des incitatifs positifs.

4. Publication des listes des jeux de données

Le droit d’accès aux informations publiques suppose que chacun ait connaissance des informations existantes afin de pouvoir en demander l’accessibilité. Or il est très difficile de déterminer qui possède quel jeu de données, et donc d’en faire la demande. Voilà pourquoi publier la liste de tous les jeux de données gérés par les collectivités devrait être obligatoire. Aujourd’hui, chaque collectivité est seulement tenue légalement de créer et tenir à jour ce répertoire. Pour libérer ces jeux de données, à chacun d’en faire la demande ! Et pour faire cette demande, publier sur les sites open data le guide d’accès aux documents administratifs est essentiel.

Suite à notre requête auprès de la région Pays de la Loire, nous avons ainsi reçu par email le jeu suivant précisant l’état d’ouverture des données publiques (ouvert, en cours d’ouverture, non-ouvrable). La raison évoquée pour la mise à disposition par email mais sans publication sur la plateforme officielle de la collectivité a été la difficulté de mise à jour du jeu qui deviendrait vite obsolète.

5. S’ouvrir aux contributions

Permettre les contributions, les mises à jour de données, les retours est un moyen d’assurer l’amélioration continue par l’interaction avec les réutilisateurs de données. Se cantonner à la seule diffusion de données revient à se priver des potentiels d’amélioration de la qualité des jeux. Des solutions techniques de versioning existent pourtant pour traiter la mise à jour collective. Ces pratiques sont d’autant plus pertinentes pour les jeux de données qui évoluent rapidement : agendas, annuaires d’acteurs, pour lesquels chacun gagnerait à partager les mises à jour.

Faciliter les retours et contributions est donc un signe d’ouverture ultime qui permet d’entamer les étapes suivantes d’une gouvernance ouverte à savoir s’engager dans la participation et coproduction et entamer ainsi une réelle modernisation des services publics plutôt qu’une simple action de com’.

5 etoiles evaluation politique open data

En conclusion

Cette liste des actions pouvant déterminer l’ambition réelle d’ouverture à travers un projet open data est partielle et la hiérarchie des niveaux est aléatoire. Mais l’objectif est avant tout de démontrer que des leviers d’actions sont possibles pour développer les cultures et pratiques de publication pour peu que l’on se donne les moyens d’une réelle politique d’ouverture. Une évaluation de l’ambition d’ouverture de votre territoire est donc déjà réalisable à partir de ces cinq premiers critères, sur le modèle des cinq étoiles de la qualité d’ouverture des données. Les marges de progrès sont d’autant plus grandes qu’aucun territoire ne semble avoir développé toutes ces pratiques. Et selon vous, votre collectivité, elle obtient combien d’étoiles ?

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Ce billet d’humeur est inspiré de l’article « Gobierno abierto y crisis economica » adapté au contexte français, avec l’aimable autorisation de son auteur Antoni Gutiérrez-Rubí.

 

Alors que la France vient de perdre son triple A, les conséquences possibles de cette annonce (durcissement des conditions d’emprunt, hausse des taux d’intérêt, restrictions budgétaires) imposent plus que jamais la nécessité d’adaptation du fonctionnement des services publics à une conjoncture de majoration des dépenses sociales et de diminution des recettes fiscales.

L’impact de la crise sur le déficit publique devrait placer au cœur de l’actualité le débat sur la complexité et l’inadaptation de notre système d’administration publique hérité du 19eme siècle dans un 21eme siècle toujours plus rapide et connecté.

 

Les administrations du 21e siècle subissent des pressions de plus en plus fortes pour faire plus avec moins de moyens. Le monde technologiquement sophistiqué d’aujourd’hui exige des administrations qu’elles le soient tout autant. Les citoyens et parties prenantes de plus en plus connectés demandent à leurs administrations de leur fournir des services plus rapides et plus efficaces. Or l’administration de demain ne peut pas produire les résultats attendus sans rompre avec l’ancien modèle bureaucratique. Ces anciens procédés limitent le champ d’action des administrations ainsi que la rapidité et l’exhaustivité de leurs interventions. Le modèle conventionnel des administrations travaillant en vase clos, dans un environnement où chacun gère ses propres connaissances et informations devient obsolète. Les hiérarchies et procédures traditionnelles au sein du secteur public se voient contraintes à évoluer.

Extrait de l’étude Deloitte : Provoquer ou subir le changement

 

Repenser le service public

La qualité de l’administration et du service public est jugée à travers la satisfaction des citoyens en matière de vie démocratique, et de services fournis. Or tout cela est aujourd’hui questionné.

Une étude récente du CEVIPOF relayée par Transparence Internationale France fait ressortir une défiance massive de 83% des français envers la politique, 69% estimant que les élus sont corrompus et 60% que le fonctionnement de la démocratie n’est pas satisfaisant.

Coté services, les citoyens plus connectés et souvent mieux équipés que l’administration, deviennent plus exigeants et ce décalage de pratique en ligne alimente les préjugés classiques sur l’administration considérée: lente, opaque, procédurale, complexe, ou encore inaccessible.

L’électrochoc politique et économique que pourrait représenter la perte du triple A français constitue aujourd’hui une opportunité pour la mise en œuvre d’un chantier de modernisation et adaptation des services publiques à la société numérique.

Investir les réseaux sociaux et multiplier les canaux d’information, participer aux discussions en ligne et prendre en compte les retours usagers, publier les données et rendre lisibles l’action publique, développer interaction et participation à travers des démarches innovantes, coproduire services et informations, etc.

Développer un service publique adapté aux outils et attentes du 21eme siècle implique de mener une réforme culturelle et organisationnelle majeure que d’autres pays entament déjà en développant des pratiques de « gouvernance ouverte » (open government) qui représentent une alternative à la tentation facile de suppression de certains services publics pour accompagner les coupes budgétaires.

 

Gouvernance ouverte: l’innovation ouverte appliquée aux administrations

L’innovation ouverte revient à développer des pratiques culturelles et organisationnelles basées sur l’ouverture, le partage et la coproduction. Inspirée de la philosophie du Web, son objectif est d’améliorer un service et de gagner en efficacité à moindre coût. Cette pratique appliquée aux administrations s’est notamment développée sous le terme Open Government que nous traduisons ici par « Gouvernance Ouverte ».

La stratégie de transition vers ce type d’administration se déroule en trois étapes :

  1. Transparence : ouverture des données publiques, lisibilité de l’action publique
  2. Participation : usage des outils en ligne et interaction avec les usagers
  3. Coproduction : développement de services innovants et collaboratifs

 

Antoni Gutiérrez-Rubí rappelle que ces étapes consistent notamment en l’application des points suivants:

  • Communication et coordination en ligne des administrations, dialogue et échanges sur les réseaux sociaux pour générer de l’interaction et une modernisation des pratiques
  • Développement de l’ouverture de données, de la coproduction et co-création avec les producteurs et usagers des services publics
  • Favoriser une culture de l’innovation au sein des administrations en favorisant les retours et l’expérience aussi bien des agents en interne que des citoyens pour mettre l’usager au cœur de l’organigramme

 

Les changements pour aller vers une véritable administration numérique ne sont pas que technologiques. Il s’agit de mettre en place une nouvelle culture de communication, un nouveau modèle organisationnel, le développement d’idées et de ressources et compétences internes/externes inexploitées car inexploitables dans un système actuel. Il ne s’agit pas d’une question technologique mais culturelle, sociale, relationnelle, qui impulse et stimule une culture de changement de conception, gestion et prestation des services publics.

 

Pour favoriser le développement de ce type de démarches, un groupement international, l’Open Government Partnership (OGP), a été créé en 2011 qui rallie une quarantaine de pays à travers le monde. A l’étranger, l’Espagne avance sur le sujet, l’Australie en a fait une politique numérique ambitieuse et détaillée baptisée Engage 2.0 et le gouvernement américain, précurseur en la matière en a fait un programme politique phare.

Des agences gouvernementales se développent pour organiser les feuilles de route, outiller les administrations, mutualiser les démarches et accompagner le changement.

La révolution est en cours.

 

Gouvernance ouverte et Open Data

Sans changement d’outil, de culture, de mode d’interaction, l’administration ne sera pas à même de gérer le développement de l’écosystème de réutilisateurs de données, de répondre à leurs attentes, de prendre en considération les retours, d’intégrer l’enrichissement des données en interne, de développer une culture de traitement de la donnée pour optimiser la gestion.

 

Beaucoup de défenseurs de l’open data se contentent aujourd’hui d’interpeller les administrations sur l’ouverture de leurs données, sans jamais évoquer les changements que devraient accompagner la mise à disposition. Or, à défaut de vision politique de modernisation des services publics et sans ces changements structurels, nous assisterons (si ce n’est déjà le cas) à une « ouverture a minima » (en terme de qualité et de données disponibles) qui questionne la pérennité des démarches open data en France.

 

Un exemple avec la ville de Rennes, pionnière en matière d’ouverture de données en France et qui semble peiner aujourd’hui à assurer la continuité de ses démarches. Après un cycle d’ouverture de données et animation à travers un concours, le site de données de la ville ne semble plus être alimenté depuis six mois.

Et de fait, si la publication de certains jeux de données et la gestion d’un appel à projets peuvent être gérés selon l’ancien modèle organisationnel, la continuité des démarches requière en revanche des changements structurels majeurs que ni les collectivités, ni l’Etat n’ont entrepris en France.

 

A l’étranger pourtant, l’ouverture de données est synonyme d’intégration d’une nouvelle culture administrative et de questionnement de la mission de service public. Rachel Sterne, responsable des développements numériques de la ville de New York, considère ainsi que le rôle de l’administration évolue de la position de « grand ordonnateur » à « grand facilitateur » de services et d’échanges, laissant place au dialogue et coproduction.

 

Les données font évoluer le gouvernement en le conduisant à répartir ses ressources de manière plus efficace, mais également en apportant une réalisation plus aboutie et une meilleure réponse en temps réel aux besoins des citoyens. Lors de sa présentation, elle a évoqué bien sûr de nombreuses initiatives portées par la ville, comme celle sur les horaires de bus de l’autorité métropolitaine du transport, qui a été développé localement en open source à très faible coût. Elle a évoqué également comment la ville, en interne, utilise l’analyse prédictive pour construire une application basée sur les violations au code de la construction et des données de logement pour mieux comprendre les risques potentiels d’incendies sur la ville. Pour Sterne, la présence de la ville sur plus de 200 plateformes sociales doit être vue comme un standard numérique, semblable à un standard téléphonique, via lequel les citoyens peuvent poser leurs questions et via lequel les fonctionnaires les dirigent vers les ressources appropriées.

Internet Actu : Open Data, New York comme plateforme

 

L’ouverture de données impose de reconsidérer le fonctionnement des services publics et leurs pratiques. Elle impose également de considérer la diffusion d’information telle une nouvelle mission de service public si l’on souhaite obtenir les résultats attendus, notamment en terme de développement économique. Il faudra industrialiser les processus et développer une infrastructure informationnelle avec la même rigueur que les infrastructures physiques. Il faudra également évoluer dans les pratiques et les outils or cela implique une vision politique actuellement inexistante.

 

Pour obtenir le potentiel attendu de l’open data, il y a donc urgence à développer une vision politique autour de cet outil et de la modernisation des services publics.

Cette transformation indispensable des administrations et dont l’open data est un levier, représente une opportunité sans précédent d’intégrer au calendrier des réformes, des réformes structurelles et technologiques de l’administration pour rationaliser les couts et offrir des services modernes et efficaces.

 

En France

De son côté, la France n’a pas souhaité rejoindrel’Open Government Partnership et si une politique d’ouverture de données est en place, il n’existe aucune vision politique numérique globale.

L’objet même de la mission en charge de l’open data au sein du gouvernement est révélateur des objectifs visés: « création d’un portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre à disposition librement les données ». Aucun élément intégré sur l’éventuelle modernisation des services publics,  menée par d’autres services sans cohérence dans les démarches. Le projet open data est simplement mené tel un projet de publication intensive de données, sans questionnement sur les changements de pratiques.

 

Du côté des politiques, le débat sur la gouvernance ouverte tenu lors du Personal Democracy Forum démontre que la gouvernance ouverte n’est pas encore un sujet maîtrisé.

On aurait pu croire que les contraintes budgétaires croissantes, associées aux prochaines élections présidentielles, allaient permettre de placer la gouvernance ouverte au cœur du débat politique.

Pourtant, si le PS et l’UMP proposent bien dans leurs programmes des actions en faveur de l’ouverture de données, première étape de la gouvernance ouverte, les deux partis se bornent à considérer l’open data tel un programme de publication intensive d’informations au lieu de profiter de cette opportunité pour présenter une réflexion et une vision de l’administration et de la société numérique.

 

Les deux programmes passent à la trappe les changements culturels et organisationnels qu’imposent pourtant leurs propositions sur l’ouverture de données et le développement de cette société numérique. De manière générale, les propositions politiques liées au numérique sont d’ailleurs peu ambitieuses en France alors que notre société se développe toujours plus vers les réseaux et qu’à l’étranger, des projets politiques nationaux, incluant les éléments sociaux et économiques, se développement autour de cet axe.

 

A défaut de vision politique, l’administration en est à l’étape de découverte de l’imprimerie et plutôt que d’envisager de grandes campagnes d’alphabétisation, d’accès à la culture, de développement de l’industrie du papier et autres projets économiques et sociaux… L’administration découvre l’imprimerie… et elle imprime.

 

Il y a donc urgence à développer une vision autour de la modernisation des services publics et les démarches entamées en matière d’ouverture de données publiques représentent un levier. Si la gouvernance ouverte ne résoudra pas tous les problèmes, elle reste cependant un élément parmi les solutions et devrait être proposée en tant que tel.

 

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Postulat improbable

Et si le développement des logiciels libres et l’ouverture des données publiques étaient vos seuls et uniques critères de vote, quelle serait votre liste idéale en Pays de la Loire ?

Nous avions relayé dans un article précédent les campagnes de Creative Commons France et Candidats.fr pour obtenir le positionnement des candidats.

Sur l’ouverture des données publiques – réponses obtenues via notre blog- et sur les logiciels libres – réponses obtenues via candidats.fr-

Suite aux résultats du premier tour des élections régionales, deux listes s’opposeront le 21 mars prochain:

http://www.auxiette2010.fr/projet/ PS et http://www.bechu-regionales.fr/ UMP

Les absentes

Bien que les notions de solidarité, d’emploi, de soutien à l’innovation et au développement local fassent partie des différents programmes, il n’est mention nulle part de l’ouverture des données ou d’un programme de soutien aux logiciels libres qui sont pourtant des leviers à fort potentiels.

Manque de connaissance ? De compréhension ? D’informations ?

De notre coté, nous continuons les actions de communication et d’engagements en faveur du programme « Nantes, ville pilote dans l’ouverture des données publiques ».

PS: Toujours pas de nouvelles sur le positionnement de M. Jean-Marc Ayrault, Député Maire de Nantes quant à ces questions.

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